「신문 등의 진흥에 관한 법률」 일부개정법률안(이수진의원)에 관한 한국신문방송편집인협회·한국신문협회 의견 > 성명서 발표

「신문 등의 진흥에 관한 법률」 일부개정법률안에 관한

한국신문방송편집인협회·한국신문협회 의견

2021.3.16

Ⅰ. 발의자/발의일자

   ○ 이수진 의원 대표발의(의안번호 : 2108379)/2021년 2월 26일

Ⅱ. 제안이유

   ○ 신문은 이슈나 의제를 설정하고 이에 대한 사회적 논의를 가능하게 하는 공론장을 제공하는 등의 공적인 역할을 담당하고 있음. 이를 통한 건전한 여론 형성은 올바른 정치적 의사결정의 토대가 된다는 측면에서 신문은 사회적 공공재 혹은 사회적 공기라 일컬어지고 있음. 사회적 공공재로서 역할 수행에 있어 관건은 편집권 독립에 기반한 객관적 정보 전달임.

   ○ 한편, 신문사는 사적 영리를 추구하는 상업적 기관이기에 이윤극대화를 추구하는 소유주와 사회적 공공재로서의 역할을 보다 중시하는 편집인 간 내적 긴장의 발생가능성이 상존하고 있음. 이러한 내적 긴장은 다양한 매체의 등장으로 인한 신문사간 격화된 경쟁과 결합하여 편집권 독립의 위협요인으로 작용하고 있음.

   ○ 정보화의 급속한 진전에 따른 언론환경의 변화 또한 언론의 공공재로서의 역할을 위협하고 있음. 한국언론재단이 발표한 자료에 따르면 우리나라는 언론사 홈페이지 대신 인터넷 포털사이트를 이용해 뉴스를 보는 비율이 73%로 조사 대상국 40개국 가운데 가장 높은 것으로 나타남. 사실상 언론의 게이트키핑과 의제 설정 기능을 뉴스 중개자인 포털이 하고 있는 실정임.

   ○ 인터넷뉴스서비스가 여론에 미치는 영향력이 막대하고, 사실상 언론의 영향력을 발휘하고 있어 인터넷뉴스서비스의 기사 배열에 대한 공정성과 투명성ㆍ중립성의 확보가 중요함에도 이를 인터넷뉴스서비스사업자에게만 맡기고 있고 이를 점검하거나 견제할 수단이 부족하여 끊임없이 정치적 편향 문제가 발생하고 있음.

   ○ 이에, 신문 등의 제작 및 편집에 대한 독립성을 보장하기 위해 사업자를 대표하는 편집위원과 취재제작 및 편집에 종사하는 자를 대표하는 편집위원이 참여하는 편집위원회 설치를 의무화하고 편집규약을 제정하도록 하며, 이를 이행하지 않은 경우 정부 출연금, 정부 광고 수수료 등으로 조성된 언론진흥기금의 지원을 제한하도록 함. 또한, 인터넷뉴스서비스사업자가 현행 기본방침과 기사배열의 책임자를 공개하는 것에서 더 나아가 기사배열의 구체적인 기준을 공개하도록 하고, 월 1회이상 전문가 및 언론인과 시민단체가 참여하는 인터넷뉴스편집 자문위원회를 운영하여 인터넷뉴스서비스의 공정성과 중립성을 확보하고자 함.

Ⅲ. 주요 내용

   ○ 편집국장의 정의규정을 신설함(안 제2조제8호의2).

   ○ 누구도 신문 및 인터넷신문의 편집에 관하여 법률에 따르지 아니하고는 어떠한 규제나 간섭도 할 수 없도록 함(안 제4조제2항).

   ○ 일반일간신문사업자는 편집위원회를 의무적으로 설치하게 하고, 편집위원회 구성에는 취재인력을 의무적으로 포함하며, 편집위원회는 편집규약을 제정하도록 함(안 제5조제1항부터 제4항까지).

   ○ 편집국장은 편집위원회가 복수로 추천한 사람 중에서 임명 하도록 함(안 제5조의2).

   ○ 인터넷뉴스서비스사업자는 기사배열의 구체적 기준과 책임자를 공개하게 하고, 기사배열을 임의로 수정하지 못하게 함(안 제10조제1항 및 제2항).

   ○ 인터넷뉴스서비스사업자는 기사배열 등의 공정성과 투명성 확보를 위하여 인터넷뉴스편집 자문위원회를 운영하게 하고, 자문위원회는 필요한 사항을 인터넷뉴스서비스사업자에게 권고할 수 있게 함(안 제10조의2 신설).

   ○ 일반일간신문사업자가 편집위원회를 설치하지 않거나, 편집규약을 제정하지 않은 경우 언론진흥기금의 지원을 제한할 수 있게 함(안 제35조의2 신설).

Ⅳ. 한국신문협회·한국신문방송편집인협회 의견

1. 개정안 <제2조(정의) 제8의2호> 및 <제5조의2(편집국장 임명)>에 대해

■ 현행 신문법 제2조 제8호는 신문의 편집에 대한 최종적인 책임자로 ‘편집인’을 규정하고 있습니다. 편집국장의 정의를 신문법에 굳이 규정할 이유가 없습니다. 편집인 규정과 중복되기 때문입니다.

▢ 신문의 경우 신문 편집에 관해 최종적인 책임을 지는 사람은 '편집인'입니다. 현행 신문법 제2조 제8호도 '편집인'을 신문의 편집 또는 인터넷신문의 공표에 관하여 책임을 지는 자로 규정하고 있습니다. 편집인을 규정하고 있는 상황에서 편집국장을 굳이 신문법에 규정해야 할 뚜렷한 이유나 명분이 없습니다.

▢ 편집국장을 신문법의 정의에 추가하려는 이유는 편집국장을 편집위원회에서 추천한자 중에서 임명하도록 한 위 개정안 제5조의2 규정을 정당화하기 위한 것으로 판단됩니다.

▢ 편집국장 임명은 신문의 내적 자유 및 인사권에 관한 것입니다. 이를 법률로 규정해 모든 신문사에 획일적으로 강제하는 것은 정부가 신문제작에 간섭할 빌미를 줄 뿐 아니라 편집의 자유를 침해하는 것입니다. 편집국장 임명은 개별신문의 소유형태, 이념과 목표, 전통, 사시에 따라 신문사에서 자율적으로 결정할 사항입니다. 위 개정안 제2조 제8의2호 및 제5조의2가 언론자유를 침해하려는 의도가 아니라면 개정조항은 폐기하는 것이 마땅합니다.

2. 개정안 <제5조(편집위원회)>에 대해

1) 2004년 당시 여당인 열린우리당은 위 개정안과 유사한 신문법 개정안을 발의했습니다. 하지만 논의과정에서 해당 개정안은 편집의 자유를 침해하는 문제점이 제기되자 최종안에서 이를 삭제 했습니다. 이미 15년 전에 문제가 돼 삭제한 조항을 다시 규정하는 것은 정당성을 확보할 수 없습니다.

▢ 2004년 당시 여당인 열린우리당은 언론개혁을 명분으로 내세우며 신문법 전부개정안을 발의한 바 있습니다.

▢ 당시 개정안 주요 내용은

   ①편집규약이 제정되지 않을 경우 문화관광부장관은 3개월 이하의 기간을 정하여 시정명령을 내릴 수 있고(법안 제17조 제3항)

   ②편집규약을 제정하지 아니하거나 이를 비치하지 아니할 경우 2,000만원 이하의 과태료를 부과(법안 제42조 제1항)

   ③편집위원회는 근로자를 대표하는 편집위원을 반드시 포함하도록 규정(법안 제17조 제2항) 등입니다.

▢ 하지만 당시 법조계, 언론학계, 언론계 등 각계에서 편집권에 관한 사항을 법률로 강제하는 것은 편집의 자유를 침해한다고 문제점을 제기하자 해당 규정은 최종안에서 삭제됐습니다.

▢ 이후 2005년 1월 27일 전부 개정된 '신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률' 제18조(편집위원회) 제①항 및 제③항은 '....편집위원회를 둘 수 있다', '...편집규약을 제정할 수 있다'로 규정해 신문사에 재량권을 부여했습니다.

2) 또한 제18대 국회에서는 신문법에서 ‘.... 편집위원회를 둘 수 있다’라는 선언적 규정도 강행규정으로 활용될 소지가 있다는 이유로 세부 편집규약 등 규정을 폐기한 바 있습니다. 따라서 이번 개정안의 위 조항은 신문의 자율권을 박탈할 뿐 아니라 언론의 자유에 역행하는 것입니다. 

▢ 위 개정안 조항은 지난 2005년 개정·시행된 구법 '신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률(이하 ‘구법’·전부개정 2005.1.27. 법률 제7369호, 시행일 2005.7.28.)'의 내용을 상당부분 차용하고 있습니다. 구법에서 차용한 편집위원회 등 관련 조항(제6조제3항·제18조)은 아래(표)와 같습니다.

▢ 당시 국회는 2009년 구법을 현행법인 「신문 등의 진흥에 관한 법률」로 전부개정(2009.7.31.)하면서 이번 개정안이 차용한 구법의 편집위원회 등 관련 조항(제6조제3항·제18조제2항~4항, 위 붉은 글씨)을 전부 삭제했습니다.

▢ 국회가 당시 편집권 및 편집위원회 조항을 삭제한 이유는

   ①종사자의 편집·제작 활동 보호 조항(제6조제3항)은 ‘종사자에게 편집권을 독점적으로 부여한 것이 아님’에도 불구하고 이를 법률로 규정한 것 자체만으로도 신문사업자의 편집권을 제한하고 신문의 자유를 침해하며,

   ②편집위원회의 구성 방법에 관한 조항(제18조제2항) 및 편집규약 관련 조항(제18조제3항·제4항)은 임의규정임에도 불구하고 구성 방법의 세부사항을 법률로 규정한 자체만으로도 신문사업자의 편집권을 축소하고, 신문의 자유를 침해할 가능성이 있다는 언론학계, 법조계, 언론계 등의 의견을 반영한 것입니다.

▢ 하지만 위 개정 조항은 구법에서 한 발 더 나아가 편집위원회 설치 등을 법률로 강제하고 있을 뿐만 아니라 편집위원회 구성과 규칙 제정 등 세부 사항까지 규제를 가하고 있습니다. 외국의 사례를 참조하거나 과거 국회에서 논의된 과정을 보더라도 언론과 신문 편집권에 관한 사항은 국가가 법률로 강제할 사항이 아닙니다.

▢ 규제를 목적으로 하는 법률, 특히 기본권을 규제하는 법률은 그 목적, 필요성, 이유 등이 구체적으로 적시돼야 명분을 확보할 수 있습니다. 하지만 이번 개정안은 편집위원회 설치를 법률로 강제하였으나 이를 강제해야 하는 사유, 편집위원회 설치 의무를 지키지 않을 경우 발생하는 부작용과 국민에 미치는 폐해 등에 대해서는 적시하지 않고 있습니다.

3) 해외 선진국가에서 정부가 법률로 편집위원회 설치를 강제하는 사례는 없습니다.

▢ 경제협력 개발기구(OECD) 30개 국가 가운데 우리나라처럼 신문법이 존재하는 나라는 독일, 오스트리아, 프랑스, 이탈리아, 룩셈부르크, 포르투갈, 터키 등 나치즘 등을 경험한 8개국으로, 이들 나라는 언론의 자유를 보장하기 위해 신문법을 두고 있습니다. 나머지 22개 국가는 신문법 자체가 존재하지 않습니다.

▢ 특히 신문법이 존재하는 국가에서도 여론 다양성 보장 등으로 편집권의 독립을 법제화하는 사례는 없습니다.

   ○ 독일의 경우 노사공동결정권을 보장하고 있지만, 신문사는 예외로 인정돼 편집권을 보장한다는 이유로 국가 또는 내외부에서 신문발행인의 자유를 간섭할 수 없다는 입장을 분명히 하고 있습니다.

      ※ 1979년11월6일 독일 연방헌법재판소는 국가가 언론의 내적 자유(넓은 의미로는 광고주나 이익집단 등 국가 이외의 자에 대한 관계에 있어서 언론이 자유로울 것을 요구하는 개념이며, 좁은 의미로 사용될 경우에는 언론기업의 종사자가 언론사의 발행인을 상대로 주장하는 권리)를 보장한다는 이유로 신문의 경향(Tendenz)을 결정하고 실현하는 발행인의 자유에 간섭할 수 없다고 판결한 바 있음.

   ○ 오스트리아의 경우 언론의 자유 등을 보장하는 신문관계법이 존재하지만 편집규약의 체결 등은 강제 규정이 아닌 자율적인 권고 사항으로 규정하고 있습니다.

   ○ 노르웨이의 경우 신문발행인협회와 기자협회가 상호 협의를 통해 '편집 헌장'을 체결하고 이를 실천하고 있습니다.

▢ 미국, 영국, 일본 등 대부분의 해외 선진국에서도 개별 신문의 편집방향에 영향을 주는 법률 및 정부의 개입은 금지되고 있습니다.

4) 언론과 신문 편집권에 관한 사항은 법률로 강제할 것이 아니라 언론의 자율과 자기 교정 기능에 맡기는 것이 바람직합니다.

▢ 현재 편집권 보호와 관련해 신문사들은 내부적으로 편집위원회, 열린편집위원회, 독립언론실천위원회 등을 구성해 운영하고 있습니다.

▢ 또한 노사 간 편집권 협약을 통해 ①편집권은 사시에 입각, 사회정의와 공익을 위해 공정하게, 그리고 편집제작에 종사하는 기자들의 참여하에 행사되어야 한다. 최종적인 책임과 권한은 편집책임자에게 있다(00신문) ②편집권은 취재 보도 출판하는 제작부서 소속원이 공유하되 최종권한은 해당 국의 장에 귀속된다(00신문) ③편집권은 기자들이 공유하며 최종적인 편집권한과 편집권 수호의 책임은 편집위원장(편집국장)에게 귀속된다(00신문) ④편집권은 00신문의 편집방향과 독자의 알권리에 반하는 경영차원의 부당한 영리적 압력이나 주주의 사적이익에 의해 침해받지 않는다 등 각 언론사의 사시, 이념 등에 따라 노사가 자율적으로 협약을 통해 규정하고 있습니다.

▢ 특히 신문사들은 독자의 권익을 보호하기 위해 독자권익위원회 등을 자율적으로 설치하고 언론의 사회적 책무를 다하기 위해 노력하고 있습니다. 나아가 ‘취재보도 준칙’ 신설·개정, ‘바로 잡습니다’ 고정 지면 신설, 기사 작성 원칙을 담은 ‘스타일북’ 발간 등을 통해 언론의 사회적 책무 강화에 힘을 쏟고 있습니다.

▢ 언론단체에서도 독자권익 보호, 자율규제 강화 및 기자윤리를 제고하기 위해 최근 ‘언론윤리헌장’을 제정하였고, ‘신문윤리강령’은 개정 중에 있습니다.

  ○ 신문윤리위원회는 독자 권익보호 및 자율규제를 강화하기 위해 신문윤리강령 및 신문윤리실천요강의 개정작업을 진행하고 있습니다. 신문윤리위는 한국신문협회와 한국신문방송편집인협회, 한국기자협회 등 언론3단체 등에서 각각 2명씩 추천을 받아 작년 9월 8일 ‘신문윤리강령 개정위원회’를 발족, 개정작업을 추진 중으로 올해 상반기 내에 개정본이 발표될 예정입니다.

  ○ 또한 작년 9월부터 한국기자협회와 한국인터넷신문협회는 공동으로 언론학자, 변호사, 언론단체 소속 인사, 현직 기자 등 12명의 제정 위원을 위촉해 4개월 동안의 논의 끝에 올해 1월 19일 ‘언론윤리헌장’을 제정하였습니다. 이번 언론윤리헌장은 기존의 선언적인 언론보도준칙에서 한 단계 도약하여 최근 미디어 환경에 맞춰 현실화 했다는 평가를 받고 있습니다.

※ 언론윤리헌장 주요 목표·과제

1. 진실을 추구한다

2. 투명하게 보도하고 책임 있게 설명한다

3. 인권을 존중하고 피해를 최소화한다

4. 공정하게 보도한다

5. 독립적으로 보도한다

6. 갈등을 풀고 신뢰를 북돋우는 토론장을 제공한다

7. 다양성을 존중하고 차별에 반대한다

8. 품위 있게 행동하며 이해상충을 경계한다

9. 디지털 기술로 저널리즘의 가능성을 확장한다

▢ 이와 같이 신문 및 신문업계는 편집권 보호, 독자권익 및 시대적 변화에 부응하기 위해 자율규제 및 다양한 자정활동 등을 통해 사회적 책무를 다하고 있는 만큼 신문 편집권 등을 법률로 규정하는 것은 과잉입법입니다. 

▢ 한국언론2000년위원회(*관훈클럽이 한국언론의 발전방향을 모색하기 위해 학계, 기업인, 언론계, 법조계 등 12명의 인사로 구성) 보고서(2000년10월27일)는 편집권 독립을 위한 장치는 법률에 의해서 획일적으로 강요할 것이 아니라, 개별 언론사의 소유형태, 역사와 전통, 이념과 목표, 경영철학에 따라 자율적으로 적합한 방식을 찾아 실천하는 것이 최선이라고 강조한 바 있습니다.

3. 개정안 <제35조의2(언론진흥기금의 지원 제한)>에 대해

■ 이번 개정안 <제5조 제①항 및 제③항>에 부수되는 개정안 <제35조의2(언론진흥기금의 지원 제한)>는 개정안 <제5조 제①항 및 제③항>이 정당성을 상실해 폐지돼야 하는 만큼 삭제하는 것이 타당합니다.

▢ 개정안은 편집위원회를 두지 않거나 편집규약을 제정하지 않은 신문사에 언론진흥기금의 지원을 제한토록 하고 있습니다. 이는 위 개정안 제5조(편집위원회)에서 한 발 더 나아가 편집위원회를 설치하지 않은 신문사에 대해 차별적 불이익을 주는 조항을 마련해 놓은 것입니다.

▢ 이 규정은 신문사에 대한 기금 지원을 무기로 세부적인 편집규약 등을 통해 국가가 손쉽게 개입할 수 있는 여지를 남겨두고 있습니다. 이는 신문사에 대한 지원을 빌미로 한 과도한 규제입니다. 신문경영이 갈수록 어려운 상황에서 지원에 대한 불이익을 우려해 신문사들은 부당한 내용이라도 수용할 수밖에 없는 상황에 내몰리게 될 것입니다. 삭제하는 것이 마땅합니다.

▢ 또한 위에서 밝힌 바와 같이 이번 개정안 제5조 제①항 및 제③항의 규정은 언론의 편집권과 신문사업자의 권리를 침해하는 과잉입법이므로 삭제하는 것이 바람직하며, 따라서 이 조항에 부수되는 개정안 제35조의2 또한 삭제되는 것이 타당합니다.

Ⅴ. 결론

1. 현행 신문법 제2조 제8호는 신문의 편집에 대한 최종적인 책임자로 '편집인'을 규정하고 있습니다. 신문 편집에 관한 최종 책임자를 규정하고 있는 만큼 편집국장의 정의를 신문법에 굳이 규정할 이유가 없습니다.

2. 2004년 당시 여당인 열린우리당은 위 개정안과 유사한 신문법 개정안을 발의했습니다. 하지만 논의과정에서 해당 개정안은 편집의 자유를 침해하는 문제점이 제기되자 최종안에서 이를 삭제 했습니다. 이미 15년 전에 문제가 돼 삭제한 조항을 다시 규정하는 것은 정당성을 확보할 수 없습니다.

3. 이후 제18대 국회에서는 신문법에서 ‘.... 편집위원회를 둘 수 있다’는 선언적 규정도 강행규정으로 활용될 소지가 있다는 이유로 세부 편집규약 등 규정을 폐기한 바 있습니다.

4. 해외 선진국가에서 정부가 법률로 편집위원회 설치를 강제하는 사례는 없습니다.

5. 편집위원회 구성 및 편집규약 제정 유무에 따라 언론진흥기금 지원에 제한을 두도록 한 이번 개정안 제35조의2는 개정안 <제5조 제①항 및 제③항>에 부수되는 법안으로 개정안 <제5조 제①항 및 제③항>이 정당성을 상실한 만큼 제35조의2 조항도 삭제하는 것이 타당합니다.

6. 신문 및 신문업계는 편집권 보호를 위해 자율규제 및 다양한 자정활동 등을 시행하고 있습니다. 따라서 언론과 신문 편집권에 관한 사항은 법률로 강제할 것이 아니라 언론의 자율과 자기 교정 기능에 맡기는 것이 바람직합니다.

따라서 이번 개정안 제2조(정의)제8호의2, 제5조제①∼④항, 제5조의2, 제35조의2는 폐기해야 합니다.