「언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률」 일부개정법률안(최강욱의원)에 관한 편집인협회·신문협회 의견 > 성명서 발표

「언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률」 일부개정법률안에 관한

편집인협회·신문협회 의견

2021.2.24./편집인협회·신문협회

Ⅰ. 발의자 및 발의일자

▢ 최강욱 의원 대표발의 / 2021년 2월 4일(의안번호 : 7949)

Ⅱ. 제안이유

▢ 오늘날의 미디어 환경에서는 잘못된 내용이 한 번 보도되면 인터넷 등을 통하여 계속해서 확산, 복제 또는 재생산될 수 있으므로 언론사등의 진실하지 않은 보도로 인하여 피해자가 입게 되는 인격권 침해나 재산상 손해 등은 과거보다 크게 증가하였음.

▢ 그러나 현행법에 따른 정정·반론·추후보도 청구, 언론중재위원회의 조정·중재 또는 시정권고는 이러한 피해자의 막대한 피해를 구제하기에는 미흡하다는 지적이 있음. 중재위원의 구성에서도 법관과 변호사를 제외한 나머지를 ‘언론종사자’와 관련된 사람으로 하여 언론사등에 유리하게 구성된다는 비판이 있음.

▢ 또한 현행법은 정정보도 등의 조건을 구체적으로 명시하고 있지는 않기 때문에 정정보도 등이 원 보도의 규모나 질에 비해 작은 크기, 적은 분량, 눈에 띄지 않는 위치에 게재되어 대다수의 독자나 시청자가 정정보도문 등 내용을 제대로 확인하지 못하는 문제가 발생하고 있음.

▢ 뿐만 아니라 이른바 ‘가짜뉴스’라고 불리는 언론사의 거짓·왜곡보도 등 불법행위로 인한 폐해가 날로 심각해져 가고 있음에도, 최근 2년간 언론관련 손해배상 인용 사건의 약 60%는 인용액이 500만원 이하에 불과함. 이처럼 법원도 소극적으로 손해배상액을 산정하는 경향을 보여, 실제 인용되는 손해배상액이 적어 결국 ‘가짜뉴스’를 막기 어렵다는 지적이 있음.

▢ 반면에 언론사가 가짜뉴스를 생산 및 유포하는 행위는 사회·경제적 이익 추구를 동기로 하고 있으므로, 가짜뉴스로 취득한 이익을 박탈하는 경우 가짜뉴스를 퍼뜨릴 동기를 제거할 수 있을 것임.

▢ 이에 위와 같은 문제점을 종합적으로 고려하여 언론 피해구제의 실효성을 확보하고 언론의 공적 책임을 강화함으로써 앞으로 언론이 시민의 신뢰를 얻을 수 있는 제도를 마련하고자 하는 것임.

Ⅲ. 주요내용

가. 현행 언론중재위원회의 명칭을 ‘언론위원회’로 변경하여 문화체육관광부 소속으로 두고, 언론보도 등으로 인한 침해사항 조사·구제 등 업무를 추가함(안 제7조제2항).

나. 언론위원회의 위원을 현행 90명에서 120명으로 늘리고, 위원에 인권 분야 및 언론감시 활동에 10년 이상 종사한 경력이 있는 사람을 포함하여 구성하고, 이들이 각각 중재위원 정수의 7분의 1 이상이 되도록 함(안 제7조제3항).

다. 언론위원회에 상임위원을 두고, 상임위원은 위원장의 추천과 문화체육관광부장관의 제청으로 대통령이 임명하도록 함(안 제7조제9항).

라. 언론위원회의 사무처에 조사관을 두며, 언론위원회 소관 사무에 필요한 조사를 하고, 해당 중재부 또는 심판부에 출석하여 의견을 진술할 수 있도록 함(안 제11조의2).

마. 언론사 등이 하는 정정보도는 원 보도와 같은 크기, 같은 위치, 같은 방송시간 등 원 보도와 같은 효과를 발생시킬 수 있는 방법으로 하도록 함(안 제15조제6항).

바. 언론보도 등으로 인한 피해자는 언론위원회에 정정보도청구등 또는 손해배상의 분쟁에 관하여 구제를 신청을 할 수 있도록 함. 피해자의 구제신청이 있을 때 언론위원회는 지체 없이 필요한 조사를 하고 관계 당사자를 심문하도록 함. 언론위원회는 위 심문을 할 때 관계 당사자에게 증거 제출과 증인에 대한 반대심문을 할 수 있는 충분한 기회를 주어야 함. 언론위원회의 조사와 심문에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정함(안 제25조의2).

사. 언론위원회는 침해행위가 성립한다고 판정하는 경우 언론사 등에 시정명령을 하여야 하며, 침해가 인정되지 아니한다고 판정하는 경우 구제신청을 기각하는 결정을 하여야 함. 언론위원회는 위 결정을 피해자와 언론사 등에게 각각 서면으로 통지하고, 확정된 시정명령의 내용은 외부에 공표할 수 있음(안 제25조의3).

아. 언론위원회의 시정명령이나 기각결정에 불복하는 피해자나 언론사등은 구제명령서나 기각결정서를 통지받은 날부터 10일 이내에 이의를 신청할 수 있음(안 제25조의4).

자. 언론위원회는 시정명령을 받은 후 이행 기한까지 시정명령을 이행하지 아니한 언론사 등에 2천만 원 이하의 이행 강제금을 부과할 수 있음. 이행강제금은 매년 2회의 범위에서 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 부과할 수 있으나 2년을 초과하여 부과·징수하지 못하도록 함(안 제25조의5).

차. 언론사등이 사람을 비방할 목적으로 언론보도등을 통하여 거짓 또는 왜곡된 사실을 드러내어 손해가 발생한 경우, 법원은 법 제30조에서 산정한 손해액을 초과하여 배상액을 정하도록 함(안 제30조의2제1항).

카. 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 언론사등이 비방할 목적을 가진 것으로 추정함(안 제30조의2제2항).

  1. 언론보도 등으로 인하여 사람의 명예나 권리, 인격권을 중대하게 침해한 경우

  2. 언론보도 등으로 얻는 이익이 그로 인해 부담하게 되는 제30조에 따른 손해배상액보다 많을 것으로 예상한 경우

  3. 언론보도 등을 하는 과정에서 사실관계를 자의적으로 선별하거나 취재원에 대한 위법행위를 한 경우

타. 법원은 징벌적 손해배상액을 산정하는 경우 해당 언론보도 등으로 인하여 언론사 등이 얻은 이익을 초과하는 범위에서 배상액을 정하고, 이 때 언론사 등의 허위 인식 정도, 피해규모, 언론사 등이 취득한 유·무형의 이익, 동종 또는 유사 언론보도등의 기간 및 횟수, 언론사등의 존속기간 및 재산 상태, 언론사등의 피해구제 노력의 정도 등을 종합적으로 고려하도록 함(안 제30조의2제3항).

파. 언론사등이 얻은 이익이란 해당 언론보도등이 있은 날부터 삭제된 날까지 총 일수에 해당 언론사 등의 1일 평균 매출액을 곱한 금액으로 정하도록 함(안 제30조의2제4항).

Ⅳ. 신문협회·편집인협회 의견

■ 종합 의견

1. 이번 개정안의 각 조항은 언론보도로 인한 분쟁을 ‘조정·중재’하는 것이 아닌 ‘심판·처벌’하려는 의도가 강합니다. 이는 언론보도에 대한 조정·중재를 근간으로 하는 언론중재법 제정 목적과 언론중재위원회의 설립 취지를 본질적으로 해치는 것으로, 사실상 ‘언론중재법’을 ‘언론처벌법’, '언론심판법'으로 바꾸려는 것이나 다름없습니다.

① 언론중재법의 목적에 ‘침해여부 판정’을 추가하고, ‘언론중재위원회’를 문화체육관광부 소속의 ‘언론위원회’로 변경했습니다. 이는 언론중재법과 언론중재위원회의 핵심인 ‘조정·중재’ 기능을 약화시키고 행정청이 언론에 대한 사법권을 가지려는 것입니다.

② 위원회에 ‘심판부’를 신설하고, 침해여부를 판정해 시정명령 또는 이행강제금을 부과할 수 있도록 한 것은 행정권의 언론에 대한 과도한 침해입니다. 특히 언론중재위원회가 언론에 대한 검열 기관으로 작동할 우려가 있습니다.

③ 위원 구성에 언론감시 활동·인권단체 종사자 등 언론에 비판적인 사람을 추가하고 그 비중을 28%로 배정한 반면, 언론 종사자의 비중은 기존 20%에서 14%로 축소했습니다. 이는 위원회의 전문성, 객관성 및 중립성을 훼손할 뿐 아니라 위원회 운영이 편파적으로 흐를 가능성이 매우 큽니다.

2. 정정보도를 기존 보도와 동일한 크기, 위치로 강제하는 것은 언론의 자유 및 신문의 편집권을 심각하게 훼손하는 것입니다. 또한 특정 단체·기관이 악의적으로 이용할 수 있으며 의혹·쟁점 사안에 대한 언론사의 보도활동을 위축시켜 견제와 감시라는 언론 본연의 기능을 저해할 수 있습니다.

3. 징벌적손해배상 제도를 언론보도에 적용하는 것은 민법상 손해배상, 형법상 명예훼손 등 책임을 같이 지우는 우리나라 법률체계에 부합하지 않습니다. 현행 언론중재법의 정정·반론보도, 민·형사 소송 등 절차만으로도 언론보도로 인한 피해에 대해 충분히 구제절차가 마련돼 있습니다. 여기에 더해 징벌적 손해배상을 도입하는 것은 과잉규제입니다.

4. 따라서 이번 개정안은 현행법의 제정목적과 취지에 정면으로 배치되고, 언론의 자유와 신문의 편집권을 훼손하며, 과잉규제 및 이중처벌이므로 폐기해야 합니다.

■ 개정조항 의견

1. 개정안 <제1조(목적)> 및 <제7조(언론위원회의 설치) 제①항, 제②항>에 대해

1) 이번 개정안은 언론보도와 관련해 조정·중재를 기본으로 하는 언론중재법의 제정 목적 및 언론중재위원회 제도의 근간을 해치는 결과를 초래합니다. 특히 행정기관인 언론중재위에 언론보도에 대한 사법적 판단 권한을 부여함으로써 언론중재위가 언론에 대한 검열기관으로 작동할 여지를 두고 있습니다. 언론중재법이 아닌 언론처벌법, 언론심판법이 될 수 있습니다.

▢ 우리나라는 해외와 달리 ‘언론중재법’에 의해 설립된 ‘언론중재위원회’를 통해 언론사와 보도 피해자 간 분쟁을 1차적으로 조정·중재토록 하고 있습니다. 이 제도는 법원의 소송제도에 비해 시간과 비용이 크게 절약되며, 당사자 간 화해에 의해 명예로운 해결의 기회를 부여한다는 사회적 순기능이 있습니다.

▢ 하지만 이번 개정안 제1조는 언론보도로 인한 피해로 다툼이 있는 경우 조정과 중재를 우선하는 언론중재법 목적에 ‘침해여부를 판정’하는 제도를 추가하고 있으며, 개정안 제7조는 언론중재위원회를 ‘언론위원회’로 바꾸고 ‘심판부’를 신설해 언론보도 분쟁에 대해 심판을 하도록 하고 있습니다.

▢ 이는 조정·중재를 중심으로 피해를 구제해오던 현행 언론중재법과 언론중재위원회의 입법·설립 목적의 근간을 해치는 것으로, 언론중재위 본연의 기능은 약화되고 심판기구로 변질될 수밖에 없습니다.

▢ 만약 언론보도로 신문사와 피해자가 협의하지 못한 경우 현재는 민사소송, 형사소송 등 법원의 결정에 따라야 합니다. 하지만 언론중재위원회가 심판·처벌의 권한을 갖게 될 경우 조정과 중재나 법원 소송보다 손쉬운 판결 위주의 처분이 주가 될 것으로 충분히 예상됩니다.

▢ 또한 개정안 제7조제②항제4호와 같이 언론중재위에 침해사항 조사·심문뿐만 아니라 시정명령을 결정하고 언론사 등에 이행을 강제하는 것은 행정권의 언론에 대한 과도한 침해이며 언론에 대한 검열 기관으로 작동할 우려가 있습니다.

▢ 행정기관인 언론중재위원회가 조정·중재가 아닌 심판 권한을 가지고 심판에 필요한 자료제출 등을 요구할 경우 언론중재위는 존속할 필요가 없습니다. 중재위의 설립 목적에 반하기 때문입니다.

▢ 우리 헌법재판소는 행정기관이 자의로 언론보도 등에 개입할 가능성이 열려 있다면 개입 가능성의 존재 자체로 헌법이 금지하는 사전검열로 봐야한다고 판시하고 있습니다.

   ※ 헌재 2018. 6. 28. 2016헌가8 등 판시내용.

   - 헌법 제21조 제1항과 제2항은 모든 국민은 언론·출판의 자유를 가지며, 언론·출판에 대한 허가나 검열은 인정되지 아니한다고 규정하고 있다. 여기서의 검열은 행정권이 주체가 되어 사상이나 의견 등이 발표되기 이전에 예방적 조치로서 그 내용을 심사, 선별하여 발표를 사전에 억제하는, 즉 허가받지 아니한 것의 발표를 금지하는 제도를 뜻한다. 행정기관의 자의로 개입할 가능성이 열려 있다면 개입 가능성의 존재 자체로 헌법이 금지하는 사전검열이라고 보아야 한다.

▢ 영국의 신문 및 잡지 산업의 자율규제기구인 IPSO(Independent Press Standards Organisation)의 기자와 편집자 행동강령 가이드라인(Guidance for journalists and editors: ‘Due prominence’)에서도 <언론규제기관은 필요할 때만 개입해야 하며, 규제기관이 내리는 조치는 인지된 문제나 규정 위반 또는 위험성 등에 비례해야 하고, 부과된 비용(과태료)을 정당화할 수 있어야 한다.>라고 규정하고 있는 점을 참고할 필요가 있습니다.

▢ 언론의 자유와 언론보도로 인한 인격권의 피해 구제에 대한 조화로운 해결방안은 언론에 대한 일방적인 규제적 입법이 아니라 언론사와 언론보도 피해자 간의 상호 협의를 우선하는 것이 바람직하므로 현행 법률을 유지하는 것이 타당합니다.

2. 개정안 <제7조(언론위원회의 설치) 제③항>에 대해

1) 언론중재위원의 추천 및 구성은 언론중재의 합리성과 전문성, 공정성을 기하기 위해 현행대로 유지하는 것이 바람직합니다. 특히 위원 구성에 인권 및 언론 감시 활동에 종사한 사람을 뉴스취재·보도에 종사한 사람의 두 배수로 하는 것은 전문성이 결여될 수 있으며 편향적인 조정·중재로 이어질 가능성이 큽니다. 또한 언론중재위에 상임위원을 둬야할 이유가 없으며 상임위원을 임명직으로 둘 경우 정치색이 혼입돼 언론중재위의 객관성·중립성이 약화될 수 있습니다. 

▢ IT의 발전 등으로 사회가 전문화, 다원화되고 언론보도 영역 역시 전문화·세분화됨에 따라, 뉴스보도로 인한 피해의 조정·중재를 담당하는 언론중재위원은 법제 및 언론 분야의 전문성이 더욱 요구되고 있습니다. 언론보도로 인한 피해 여부는 사건·정책 등에 대한 배경, 맥락을 종합적으로 고려해 판단해야 하기 때문입니다.

▢ 하지만 이번 개정안 제7조제③항에서는 언론중재위원 구성과 관련해 법제 및 언론 분야의 전문가인 법관 및 변호사, 뉴스취재보도 경험이 있는 종사자의 배분을 각각 기존의 5분의 1 이상에서 7분의 1 이상으로 축소하고 있습니다. 기존에 중재위원의 60% 이상을 차지했던 법률 및 언론 종사자 비중이 43% 이하로 줄어든 것입니다. 이러한 비중 축소는 언론 중재에 있어서 요구되는 전문성 훼손으로 이어질 수 있습니다.

▢ 반면, 개정안 제7조제③항제4호 및 제5호와 같이 인권 관련 단체에 종사한 사람과 언론 감시 활동에 종사한 사람의 비중을 각각 위원 정수의 7분의 1인 도합 28%로 배정하였습니다.

▢ 이처럼 인권 및 언론 감시 관련 종사자를 언론 관련 종사자의 두 배수 비율로 중재위원으로 위촉할 경우에는 언론중재의 전문성은 차치하고 위원 구성의 균형성마저 훼손될 수 있습니다. 이는 자칫 이념이나 정치적 입장에 따라 편향적인 조정·중재가 이뤄져 불화나 분쟁으로 이어질 가능성이 큽니다.

▢ 따라서 언론중재위원의 추천 및 구성은 언론중재의 합리성과 전문성, 공정성을 기하고 추천권자의 권한을 존중한다는 측면에서 법률 및 언론사 뉴스보도 경험이 있는 종사자의 비중을 60% 이상으로 유지하는 등 현행법 체계에서 언론중재의 활성화를 도모하는 것이 바람직합니다.

2) 언론중재위원회의 위상강화를 위해 중재위원을 대통령이 임명하는 것은 고려해 볼 수 있습니다. 하지만 언론중재위에 임명직 상임위원을 둬 정파성이 부각될 경우 언론중재위의 중립성·객관성을 해칠 수 있습니다.

▢ 개정안 제7조제③항은 위원 및 상임위원 임명을 ‘문화체육관광부장관이 위촉하거나 대통령이 임명’하도록 명시하고 있습니다. 언론중재위원회의 위상강화를 위해 중재위원을 대통령이 임명하는 것은 고려해 볼 수 있습니다.

▢ 하지만 위 개정조항 중 언론중재위원회에 임명직 상임위원을 두는 것은 부적절해 반대합니다. 임명직 상임위원의 역할이 불분명한데다 임명과정에서 정파성이 부각될 경우 언론중재의 중립성과 객관성이 훼손되며, 이에 따라 언론중재위의 위상에 흠집이 생길 수 있기 때문입니다.  

▢ 임명직 상임위원을 두기보다는 전문성을 가진 중재위원을 늘려 조정·중재에 대한 심층적인 논의를 담보할 있도록 하는 것이 바람직합니다.

3. 개정안 <제7조(언론위원회의 설치) 제④항>에 대해

■ 위원회의 위원장과 임원의 임명 역시 현행 법률대로 전문성을 가진 위원 중에서 호선하는 것이 바람직합니다.

▢ 개정안 제7조제④항은 위원장과 부위원장, 감사의 임명을 ‘문화체육관광부장관의 제청으로 대통령이 임명’하도록 명시하고 있습니다. 이는 위원회의 위원장과 임원을 전문성을 가진 중재위원 중에서 호선하는 기존 방식과 달리 정부가 위촉하는 방식입니다.

▢ 위원회를 문체부 산하에 두고 임원을 정부가 직접 위촉하겠다는 것은 정부가 위원회의 구성과 운영을 직접 통제하겠다는 의도로 받아들여질 수 있습니다. 이는 위원회의 신뢰성과 투명성을 훼손하는 것입니다.

▢ 이 조항 역시 앞서 기술한 바와 같이 현행 법률대로 중재위원회의 위원장과 부위원장 및 감사는 중재위원 중에서 호선토록 하여 위원회 운영의 객관성과 중립성을 담보토록 하는 것이 바람직합니다.

4. 개정안 <제8조(중재위원의 직무상 독립과 결격사유)>에 대해

■ 개정안 제8조제②항과 같이 중재위원의 결격사유에서 공무원만을 제외하는 것은 형평성에도 맞지 않을 뿐 아니라 균형 잡힌 중재업무 및 직무상 독립을 보호하기 어렵습니다.

▢ 현행 언론중재법 제8조는 중재위원의 직무상 독립을 위한 결격사유로 ①공무원 ②정당의 당원 ③선거 후보 등록자 ④언론사의 대표자와 그 임직원 ⑤국가공무원법 상의 결격사유 해당자 등 중재위원의 균형 잡힌 중재업무를 위한 타당한 결격사유를 명시하고 있습니다.

▢ 하지만 언론에 대해 정정·반론보도 및 민·형사상 법적대응 등의 상당비중을 정부 고위공직자들이 차지하는 상황에서 타당한 이유도 없이 공무원만 중재위원 결격사유에서 제외하는 것은 타당하지 않습니다.

▢ 특히 언론중재법은 2018년 중재위원의 결격사유와 관련하여 기존 ‘언론사에 소속된 현직 언론인’을 현행 ‘언론사의 대표자와 그 임직원’으로 개정한 바 있습니다.

▢ 이는 조정·중재과정에서 이해관계자를 배제하여 중재위원의 직무상 독립을 보호하기 위한 목적으로 중재위원의 결격사유에 취재·보도관련 언론인 외에 일반직원까지 포함한 것으로 이번 개정안과 같이 특별히 공무원만 제외토록 하는 것은 언론중재법의 입법·개정취지에 정면으로 반하는 것입니다.

   ※ 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률에 대한 법제처의 개정이유(제8조제2항제4호 관련)

   [시행 2019. 3. 25.] [법률 제16060호, 2018. 12. 24., 일부개정]

   - 결격사유 규정의 취지가 분쟁 조정 시 이해관계를 가지고 있는 자를 배제하는 것이므로 중재위원 결격 사유에 언론사의 일반직원까지 포함되도록 함으로써 법 규정의 명확성을 높이고 동 법의 취지를 살리고자 하려는 것임.

5. 개정안 <제9조의2(심판부)> 및 <제11조의2(조사관)> 신설에 대해

■ 위 개정안 <제9조의2(심판부)> 및 <제11조의2(조사관)>는 개정안 <제1조(목적)> 및 <제7조(언론위원회의 설치)>에 부수되는 조항입니다. 개정안 제1조 및 제7조가 정당성이 없으므로 부수조항도 삭제하는 것이 타당합니다.

6. 개정안 <제15조(정정보도청구권의 행사)>에 대해

1) 언론사의 정정보도 방식을 개정안 제15조제⑥항과 같이 <기존 보도가 이루어진 같은 크기, 위치로 보도>하도록 강제하는 것은 언론의 자유 및 신문의 편집권을 심각하게 훼손하는 것입니다.

▢ 신문기사의 위치와 형태는 신문사의 정책 및 편집 원칙에 따라 정해집니다. 종이신문은 독자들의 가독성을 높이고, 정보의 중요도 및 연관성에 따라 기사의 분량과 크기, 위치를 배치합니다. 이러한 종이신문의 특성을 무시한 채 법률로 정정보도 등의 장소 및 분량과 크기를 강제로 규정하는 것은 신문의 자율성과 편집권을 침해하는 것입니다.

▢ 가령 1면 전체 기사 중 극히 일부 사실에 대해 정정보도 등을 해야 하는 경우, 원 기사의 지면과 분량으로 정정보도를 강제하는 것은 신문의 편집권을 직접 침해하는 것입니다. 정정보도 지면으로 인해 국가적 이슈나 정책이 뒤로 밀린다면 이는 독자의 알권리를 근본적으로 침해해 개정안의 기대 법익보다 더 큰 피해를 가져올 수 있습니다.

▢ 지난 20대 국회와 현 21대 국회에서도 각각 ‘정정보도 방식을 법률에 명시하고 세부적인 사항을 규정하는 것은 부적절하다’, ‘언론사에 대한 과도한 제한으로 신속한 언론분쟁 조정이 어려워질 수 있다’는 검토의견이 국회 사무처(문화체육관광위원회 수석전문위원)에서 제기된 바 있습니다.

▢ 이처럼 정정보도 방식을 일률적으로 규정해 규제하는 입법은 해외에서도 찾아보기 힘듭니다. 미국의 경우, 신문사 자율에 의해 정정보도를 통상적으로 2면 등 고정된 지면에 정형화된 형식으로 보도하고, 온라인 정정기사의 경우 별도의 정정보도(Correction) 메뉴와 해당 기사에 관련 사실을 표시하고 있는 만큼 이를 참고할 필요가 있습니다.

2) 이번 개정안은 언론에 대한 과도한 규제이며 과잉금지 원칙에 위배될 소지가 큽니다.

▢ 현행 언론중재법 및 민·형법체계상 언론의 보도로 명예 및 인격권이 침해된 경우 피해자를 구제하기 위한 수단이 충분히 마련돼 있음에도 불구하고 정정보도문을 ‘원 보도의 크기와 같은 위치에’ 게재하도록 강제한 것은 언론에 대한 과도한 규제이며 헌법상의 과잉금지 원칙에 위배될 소지가 큽니다.

   - 우리 헌법은 과잉금지와 관련해 입법권자가 선택한 기본권 제한 조치가 입법목적 달성을 위하여 설사 적절하다 할지라도 보다 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 기본권의 제한은 필요한 최소한도에 그치도록 하여야 하며(피해의 최소성), 해당 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교 형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다(법익의 균형성)는 원칙을 기본으로 하고 있음(헌재 1990. 9. 3. 89헌가95).

▢ 또한 개정 조항을 이행하지 않을 경우 행정기관이 과태료를 부과하도록 한 것 역시 민사 분쟁에 행정기관이 성급하게, 그리고 과도하게 개입하는 것입니다. 이는 책임의 정도를 초과하는 형벌을 부과할 수 없도록 한 ‘책임과 형벌간의 비례원칙’에도 위배됩니다.

3) 이번 개정안은 특정 단체·기관이 악의적으로 이용할 수 있으며 의혹·쟁점 사안에 대한 언론사의 보도활동을 위축시켜 견제와 감시라는 언론 본연의 기능을 저해할 수 있습니다.

▢ 이번 개정안이 그대로 시행될 경우 특정신문 논조나 비판 보도 등에 불만을 품은 특정 단체·기관·개인이 전체 기사 중 극히 일부 내용만 사실과 다른 경우에도 원 보도의 지면과 크기·위치로 정정보도 등을 요구해 신문의 신뢰에 흠집을 내는 목적으로 악용될 소지도 있습니다.

▢ 특히 정치적으로 민감한 내용, 쟁점사안, 의혹 보도에 대해 이를 반대하는 쪽에서 명백한 오보라고 계속 주장할 수 있습니다.

▢ 이는 신문에 자기검열과 보도 위축효과를 발생시켜 자유로운 언론활동을 방해하게 됩니다. 결국 국민의 알권리가 침해되는 결과로 이어질 것입니다.

4) 이번 개정안은 신문 매체 특성에 대한 몰이해에서 비롯된 것입니다. 방송, 잡지 등과 비교할 경우 신문에 대한 차별적 규제입니다.

▢ 방송의 경우, 프로그램 시작 전·후 일정시간 정정보도 방송을 하더라도 특유의 분절성으로 인해 본 방송과 구분됩니다. 잡지의 경우도 정정보도 지면과 본 지면이 분명히 분절됩니다.

▢ 하지만 신문은 일반보도와 정정보도가 같은 공간에서 이뤄진다는 동시성으로 인해 신뢰도, 지면 편집 등에서 막대한 타격을 입게 됩니다. 이번 개정안은 신문매체의 특성을 고려하지 않은 것입니다.

7. 개정안 <제25조2(침해의 구제신청 및 조사)> 및 <제25조의3(시정명령 등)> 신설 조항에 대해

1) 개정안 제25조의2(침해의 구제신청 및 조사)는 앞서 개정안 제7조(언론위원회의 설치) 제①항, 제②항에 대해 서술한 바와 같이 행정권의 언론에 대한 과도한 침해이자 권한 남용입니다. 행정권의 언론에 대한 검열 수단으로 작동할 우려도 있습니다.

▢ 개정안 제25조의2제②항은 언론위원회에서 구제신청에 관하여 관계 당사자를 심문하도록 명시하고 있습니다. 또한 개정안 제25조의2제③항에서는 언론위원회는 심문을 할 때 관계 당사자의 신청이나 직권으로 증인을 출석하게 하여 필요한 사항을 질문할 수 있도록 하고 있습니다.

▢ 이는 명백히 행정권의 언론에 대한 과도한 침해이며, 권한의 남용입니다. 개정안대로 시행될 경우 언론활동의 위축이 불가피할 뿐만 아니라 정상적인 보도활동 자체를 억압하게 될 것입니다. 개정안의 제안이유로 밝힌 언론 피해구제의 실효성을 확보한다는 명분으로 취재·보도를 위축시키고 더 나아가 언론·표현의 자유를 억압하는 것입니다.

▢ 인격권과 언론의 자유는 기본권입니다. 어느 한쪽에 경도된 입법은 헌법에 반하는 것으로 정당성을 확보할 수 없습니다. 

2) 개정안 제25조의3(시정명령 등)과 같이 강제적 성격을 띤 시정명령 조항은 언론의 자유에 대한 과도한 제한이며 검열에 해당합니다.

▢ 현행 언론중재법은 언론중재위원회에서 허위사실 보도 등을 한 언론사에 대해 ‘시정권고’를 할 수 있는 장치를 마련해두고 있습니다. 해당 ‘시정권고’는 법 제32조(시정권고)제③항에서 ‘시정권고는 언론사에 대하여 권고적 효력을 가지는 데에 그친다.’고 명시되어 있지만 언론사들은 언론중재위의 시정 권고에 대해 특별한 경우가 아닌 한 수용하고 있습니다.

▢ 언론사가 중재위의 시정 권고를 거부했다면 그것은 “언론사로서는 전후 상황을 재검토해보았으나 중재위의 권고는 수용하기 힘들며, 문제 제기가 계속될 경우 법정에서 다투는 것을 감수하겠다”고 판단했기 때문일 것입니다.

▢ 그럼에도 이번 개정안 제25조의3(시정명령 등)은 ①중재위원회가 피해자에 대한 침해 여부를 판정하고 ②언론사등에 시정명령을 하도록 하며, ③언론사가 시정명령을 따르지 않을 시 이행강제금을 부과토록 명시하고 있습니다.

▢ 언론중재위원회는 법원으로 가기 전에 언론과 청구인 양쪽의 의견을 듣고 합리적이라 판단되는 의견을 제시해 조정·중재하는 기구입니다. 하지만 이번 개정안은 사법부의 판단이 있기 전에 조정·중재 기관인 언론중재위원회가 언론사의 허위사실 보도 여부를 자의적으로 판단해 시정명령을 하고 이행강제금을 부과하는 등 행정부가 사법부의 역할을 대신하겠다는 위헌적 발상입니다.

▢ 이는 언론의 자유에 대한 과도한 제한이며 사전 검열에 해당합니다. 또한 언론 자유의 본질을 침해하는 초법적 규제이며, 전제국가 및 독재국가에서나 가능한 법규라고 할 수 있습니다. 언론보도로 인한 피해의 최종 판단은 사법부가 해야 합니다.

8. 개정안 <제30조의2(징벌적 손해배상)>에 대해

1) 징벌적손해배상 제도를 언론보도에 적용하는 것은 민·형사상 책임을 같이 지우는 우리나라 법률체계에 부합하지 않습니다.

▢ 징벌적 손해배상제도는 영미법계 국가에서 판례로 발전된 제도로, 우리나라를 포함한 대륙법계 국가는 거의 대부분 채택하고 있지 않습니다. 대륙법계 국가에서는 현실적으로 발생한 구체적 손해를 금전배상의 방법으로 전보(塡補)하는 것을 손해배상제도의 주된 목적으로 하고 있으며, 불법행위가 지닌 반사회성에 대한 제재는 형사적·행정적 제재에 위임하고 있습니다.

▢ 즉, 민사상 손해배상과 형사상·행정적 제재를 구분하여 운영하고 있는 것입니다. 더욱이 우리나라는 이 제도에 필연적으로 수반되는 민사재판의 배심제가 실시되고 있지 않습니다.

▢ 또한 대륙법계를 채택하고 있는 우리나라는 미국과 달리 악의적인 보도에 대해 형사적 처벌을 하고 있습니다. 형사적 제재에 더하여 민사적으로 처벌적 성격의 배상책임을 부과하는 제도를 도입하는 것은 과잉규제이며 우리나라 법체계에서 금지하고 있는 이중처벌입니다.

   ※ 언론에 대한 징벌적손배제의 위헌성과 이중처벌 문제의 이해를 돕기 위해 지성우 성균관대 법학전문대학원 교수가 문화일보(2월 18일자)에 기고한 칼럼을 참고자료로 첨부합니다.

▢ 특히 이번 개정안이 근거로 삼고 있는 미국의 사례에 있어서도 징벌적 손해배상제도는 일반화돼 있는 게 아니며 주(州)마다 차이를 보이고 있습니다. 뉴햄프셔주, 메사추세츠주 등에서는 금지하고 있습니다. 자기검열을 강화함으로써 수정 헌법 제1조에 규정된 언론의 자유 등을 위축시킨다는 이유 때문입니다.

2) 징벌적 손해배상제도는 사회적 강자에 의해 다수의 약자가 소액의 피해를 입었을 때 이를 시정하는 데 적합한 제도입니다. 하지만 언론보도는 일반적으로 공인(개인)의 명예훼손과 관련된 것으로 이 제도를 언론에 적용하는 것은 과잉입법입니다.

▢ 징벌적 손해배상제도는 사회적 강자에 의하여 다수의 사회적 약자가 소액의 피해를 입을 때 이를 시정하는데 적합한 제도입니다. 예를 들면 가습기 살균제나 라돈 침대와 같이 소비자의 건강에 해를 끼치는 제조물에 대해 사업자가 그 손해의 최대 3배까지 배상 책임을 지도록 함으로써 제조물 안전사고의 피해자 보호와 예방 기능을 위해 입법한 ‘제조물 책임법’이 있습니다.

▢ 하지만, 언론보도로 인한 피해는 보도의 특성상 불특정 다수의 약자들이 아니라 특정인, 그 중에서도 정치인·고위 관료 등 공인의 명예와 관련된 형태가 대부분입니다. 언론에 대한 피해자는 불특정 다수가 아니므로 징벌적 손해배상제도를 언론에 적용해야 할 명분이 희박합니다.

▢ 언론에 대한 규제는 그것이 아무리 사소한 것이라도 언론의 위축효과(chilling effect)를 발생시킬 수 있으므로 신중하게 접근해야 합니다. 미국 대법원은 징벌적 손해배상제도가 언론의 위축효과를 유발해 민주사회의 발전을 저해할 수 있다고 보고 있습니다. 이에 따라 미 대법원은 공인의 공적 업무에 관한 사안에서 현실적 악의(actual malice)가 입증되는 아주 예외적인 경우에만 공인에 대한 언론의 명예훼손을 인정하고 있습니다.

   ※ 미국 대법원의 New York Times v. Sullivan(1964) 판례

   - 징벌적 손해배상제도로 인하여 언론의 자유가 위축될 수 있음을 처음으로 판시. 당시 미 대법원은 문제의 보도가 허위임을 알았거나 진위 여부를 쉽게 알 수 있었는데도 무분별하게 이를 무시한 경우에 한하여 징벌적 손해배상을 명할 수 있다고 판시함. 이 판례는 그 후 공인의 공적활동에 대한 보도는 비록 그 보도가 허위라고 하더라도 징벌적 손해배상을 함부로 명할 수 없다는 이론으로 발전하였고, 그 후의 공인이론은 언론보도를 징벌적 손해배상제도의 예외로 인정할 수 있는 근거가 될 수 있음.

▢ 우리나라 대법원도 공적 존재의 공적 활동에 대한 보도는 악의적이거나 현저히 상당성을 잃은 공격이 아닌 한 쉽게 제한되어서는 안 된다고 판시하여 공인이론을 받아들이고 있습니다.(대법원 2003. 7. 22. 선고 2002다62494 판결).

   ※ 대법원 판례(대법원 2003. 7. 22. 선고 2002다62494)

   - 표현의 자유와 명예보호 사이의 한계를 설정함에 있어서는, 당해 표현으로 인하여 명예를 훼손당하게 되는 피해자가 공적인 존재인지 사적인 존재인지, 그 표현이 공적인 관심 사안에 관한 것인지 순수한 사적인 영역에 속하는 사안에 관한 것인지 등에 따라 그 심사기준에 차이를 두어, 공공적·사회적인 의미를 가진 사안에 관한 표현의 경우에는 언론의 자유에 대한 제한이 완화되어야 하고, 또한 공직자의 업무처리가 정당하게 이루어지고 있는지 여부는 항상 국민의 감시와 비판의 대상이 되어야 하고, 특히 선거법위반사건 등 정치적인 영향력을 가진 사건 처리의 공정성에 대한 정당의 감시기능은 정당의 중요한 임무 중의 하나이므로, 이러한 감시와 비판기능은 보장되어야 하고 그것이 악의적이거나 현저히 상당성을 잃은 공격이 아닌 한 쉽게 제한되어서는 안됨.

3) 이번 개정안이 징벌적 손해배상의 조건으로 밝힌 '언론사등이 비방할 목적을 가진 것으로 추정하는' 규정은 객관적인 기준이 없어 사법부의 이념, 성향에 따라 자의적인 판단을 할 우려가 크고 정부 정책의 비판·의혹보도를 봉쇄하는 수단으로 국가기관이 악용할 소지도 있습니다.

▢ 이번 개정안(제30조의2제②항)의 ‘언론사등이 비방할 목적을 가진 것으로 추정하는’ 규정은 기준이 불명확해 객관적으로 판단하기 어려울 뿐만 아니라 판단 주체에 따라 다르게 해석될 수 있으며, 해당 보도에 불만이 있는 기관이나 단체 등에서 정치적·전략적으로 악용될 소지가 다분합니다.

▢ 자칫 법원의 자의적인 판단으로 법을 잘못 적용하게 될 경우 그 피해는 고스란히 언론사의 몫이 될 수밖에 없습니다.

▢ 또한 정치적으로 민감한 내용, 쟁점사안, 의혹 보도에 대해 이를 반대하는 쪽에서 ‘명예나 권리, 인격권의 침해’라고 계속 주장할 수 있습니다. 특정신문 논조 등에 불만을 품은 세력이 전체 기사 중 극히 일부 내용으로 명예훼손 등 손해배상을 청구해 신문의 신뢰에 흠집을 내는 목적으로 악용될 소지도 있습니다.

4) 현행 언론중재법의 정정·반론보도, 민·형법 등으로도 언론보도로 인한 명예훼손에 대해 충분히 구제절차가 마련돼 있습니다. 여기에 더해 언론보도에 징벌적 손해배상을 도입하는 것은 과잉규제입니다.

▢ 현행 언론중재법에는 언론기사에 대해 피해를 입은 경우 정정·반론·추후보도 청구 및 손해배상, 민사상 손해배상 및 형사 처벌 등 언론보도로 인한 명예훼손 등 인격권 침해를 구제할 수 있는 방안이 중층적으로 마련돼 있습니다.  여기에 더해 징벌적 손해배상제도를 신설하는 것은 언론의 기능과 활동을 제약할 수 있는 과잉입법이라는 지적을 피하기 힘들 것입니다.

▢ 징벌적 손해배상제도가 도입될 경우 언론사를 상대로 한 불법행위소송, 특히 명예훼손소송이 크게 늘어날 것으로 전망됩니다. 변호사시장의 경쟁심화로 공격적인 영업을 하는 변호사가 많아지고 있는 상황에서 징벌적 손해배상제도의 도입은 언론보도의 피해자에게 언론중재위를 통한 반론보도 또는 정정보도의 청구보다 직접 손해배상청구소송을 제기하도록 권장할 가능성이 큽니다.

▢ 이렇게 될 경우 언론은 정상적인 취재·보도 등 언론활동에 제약을 받을 수밖에 없습니다. 언론의 취재활동 위축은 궁극적으로 국민의 알 권리가 침해되는 결과를 가져올 것입니다.

5) 언론 보도에 대한 징벌적 손해배상 제도는 2004년, 2012년에 이미 두 차례 입법이 추진됐으나 우리나라 법체계와 충돌하고 언론(표현)의 자유를 본질적으로 침해할 수 있다는 이유로 폐기된바 있습니다.

▢ 2004년 대법원 산하 사법개혁위원회는 ‘징벌적손해배상’ 제도 도입을 검토하는 과정에서 <언론에 의한 명예훼손>을 징벌적 손해배상에 포함해야 한다는 의견을 제시한 바 있습니다.

▢ 또 2012년 19대 국회에서도 이번 개정안과 유사한 내용의 「언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률」 일부개정법률안(정청래의원 대표발의, 의안번호:1902971)이 발의됐습니다.

▢ 하지만 위 두건의 입법 추진은 검토과정에서 ①언론의 자유를 본질적으로 침해할 수 있고 ②징벌적손해배상 제도를 언론보도에 적용하는 것은 민·형사상 책임을 같이 지우는 우리나라 법률체계에 부합하지 않는다는 이유로 폐기된바 있습니다.

Ⅴ. 결론

1. 개정안 <제1조(목적)>, <제7조(언론위원회 설치)제①항, 제②항>은 언론중재법의 제정목적 및 언론중재위원회의 설립목적 등 언론중재 제도의 근간을 해치는 결과를 초래합니다. 또한 행정기관의 언론보도를 감시하고 검열할 수 있는 길을 열어놓고 있습니다.

2. 개정안 <제7조(언론위원회의 설치) 제③항, 제④항>과 <제8조(중재위원의 직무상 독립과 결격사유)>는

1) 언론중재위원의 추천 및 구성은 언론중재의 합리성과 전문성, 공정성을 기하기 위해 현행대로 유지하는 것이 바람직합니다. 특히 위원 구성에 인권 및 언론 감시 활동에 종사한 사람을 뉴스취재·보도에 종사한 사람의 두 배수로 배정하는 것은 편향적인 조정·중재로 이어질 가능성이 큽니다.

2) 위원회의 위상을 높이기 위해 중재위원을 대통령이 임명하는 것은 고려해 볼 수 있습니다. 하지만 임명직 상임위원을 두는 것은 중재위의 중립성·객관성을 해칠 우려가 있습니다.

3) 위원회의 위원장과 임원은 현행 법률대로 위원 중에서 호선하는 것이 타당합니다. 

4) 중재위원의 결격사유에서 공무원만을 제외하는 것은 다른 결격사유와 비교해 볼 때 형평성에도 맞지 않을 뿐 아니라 균형 잡힌 중재업무 및 직무상 독립을 보호하기 어렵습니다.

5) 개정안 <제9조의2(심판부)> 및 <제11조의2(조사관)>는 개정안 <제1조(목적)> 및 <제7조(언론위원회의 설치)>에 부수되는 조항이므로 삭제하는 것이 타당합니다.

3. 개정안 <제15조(정정보도청구권의 행사)>는

1) 언론사의 정정보도 방식을 개정안 제15조제⑥항과 같이 <기존 보도가 이루어진 같은 크기, 위치로 보도>하도록 강제하는 것은 언론의 자유 및 신문의 편집권을 심각하게 훼손하는 것입니다.

2) 언론에 대한 과도한 규제이며 과잉금지 원칙에 위배될 소지가 큽니다.

3) 특정 단체·기관이 악의적으로 이용할 수 있으며 의혹·쟁점 사안에 대한 언론사의 보도활동을 위축시켜 견제와 감시라는 언론 본연의 기능을 저해할 수 있습니다.

4) 정정보도의 크기 및 위치를 강제하는 것은 신문 매체 특성에 대한 몰이해에서 비롯된 것입니다. 방송, 잡지 등과 비교할 경우 신문에 대한 차별적 규제입니다.

4. 개정안 <제25조2(침해의 구제신청 및 조사)> 및 <제25조의3(시정명령 등)> 신설 조항은 행정권의 언론에 대한 과도한 침해이자 권한 남용이며 언론에 대한 검열 기관으로 작동할 우려가 있습니다. 강제적 성격을 띤 시정명령 조항은 언론의 자유에 대한 과도한 제한이며 사전 검열에 해당합니다.

5. 개정안 <제30조의2(징벌적 손해배상)>는

1) 징벌적손해배상 제도를 언론보도에 적용하는 것은 민·형사상 책임을 같이 지우는 우리나라 법률체계에 부합하지 않습니다.

2) 징벌적 손해배상제도는 사회적 강자에 의해 다수의 약자가 소액의 피해를 입었을 때 이를 시정하는 데 적합한 제도입니다. 하지만 언론보도는 일반적으로 공인(개인)의 명예훼손과 관련된 것으로 이 제도를 언론에 적용하는 것은 과잉입법입니다.

3) 이번 개정안이 징벌적 손해배상의 조건으로 밝힌 '언론사 등이 비방할 목적을 가진 것으로 추정하는' 규정은 객관적인 기준이 없어 사법부의 이념, 성향에 따라 자의적인 판단을 할 우려가 크고 정부 정책의 비판·의혹보도를 봉쇄하는 수단으로 국가기관이 악용할 소지도 있습니다.

4) 현행 언론중재법의 정정·반론보도 등 절차만으로도 언론보도로 인한 명예훼손에 대해 충분히 구제절차가 마련돼 있습니다. 여기에 더해 언론보도에 징벌적 손해배상을 도입하는 것은 과잉규제입니다.

5) 언론 보도에 대한 징벌적 손해배상 제도는 2004년, 2012년 이미 두 차례 입법이 추진됐으나 우리나라 법체계와 충돌하고 언론·표현의 자유를 본질적으로 침해할 수 있다는 이유로 폐기된바 있습니다.

▢ 따라서 이번 개정안은 현행법의 제정목적과 맞지 않고, 개정법익을 기대하기 어렵습니다. 이번 개정안은 폐기하는 것이 바람직합니다.

[참고자료]

언론 ‘징벌적 손배제’는 권력 비판 차단 위한 ‘전략적 봉쇄 소송’

- 지성우 성균관대 교수(문화일보 2021년 2월 18일자)

■ ‘언론개혁법’ 무엇이 문제인가

‘위축효과’로 건전한 비판 억압…헌법상 언론의 자유와 민법상 자기책임 원리에 반해

국가기관서 가짜뉴스 판단하는 건 ‘검열 금지 원칙’ 위반…권력 개입 최소화가 법치주의 원리

정부와 여당이 이른바 언론개혁법을 조속한 시일 안에 통과시킬 태세다. 가짜뉴스로 인한 폐해를 방지하기 위해 인터넷상의 허위·왜곡정보를 유포한 언론인에 대한 3배수 배상제도를 도입하고, 보도로 인해 사생활이나 인격권이 침해된 경우에는 기사의 열람 차단을 청구할 수 있으며, 형법상 출판물에 의한 명예훼손 처벌 대상에 방송을 포함하도록 하는 내용을 골자로 한다.

이런 법안들은 헌법에서 보장하는 표현의 자유를 침해할 수 있을 뿐 아니라, 권력에 대한 언론과 국민의 비판에 재갈을 물리려는 데 큰 목적이 있다는 점에서 ‘전략적 봉쇄 소송(strategic lawsuit against public participation)’의 특징을 갖고 있다.

◇위헌성과 이중처벌 문제

정부·여당이 추진하는 언론개혁법안들은 몇 가지 결정적인 헌법적 문제점을 갖는다. 첫째, 언론에 대한 3배수 배상제도는 헌법상 언론의 자유와 민법상 자기 책임의 원리에 반한다. 우리 민법상 당사자의 책임은 ‘금전배상’과 ‘손해가 있는 만큼의 배상’을 원칙으로 한다. 다만 ‘하도급법’ 등 극히 예외적인 국민의 권리침해 문제, 특히 경제적인 불평등으로 인해 발생하는 서민과 중소기업의 애로를 해결하기 위해 입법돼 있을 뿐이다. 만일 이 원칙을 무분별하게 확대할 경우에는 헌법상 자기 책임의 원칙에 반할 가능성이 매우 크다.

더욱이 이 법안은 한국 형법이 서구 선진국에서는 좀처럼 처벌되지 않는 ‘모욕죄’와 ‘사실 적시 명예훼손’까지 처벌하도록 규정하고 있다는 점을 간과하고 있다. 선진국에서는 명예훼손을 형법으로 처벌하기보다는 당사자 간 민사상의 분쟁으로 보되, 엄격한 징벌적 손해배상제도를 두고 있다. ‘징벌적’이라는 말은 ‘형벌에 가까운’이라는 뜻이니 민사책임이지만 형사 처벌만큼이나 당사자에게 고통스럽게 느껴질 만큼 배상액이 높은 것이다.

그런데 한국에서는 명예훼손을 이미 형법에서 매우 엄정하게 처벌하기 때문에 별도로 민사상의 책임을 ‘징벌적’으로 부가하는 것은 이중처벌이다. 만일 언론의 명예훼손에 대해 징벌적 손해배상을 부담시키려면 형법에서는 삭제하는 게 선진국 사례에 부합한다.

◇‘전략적 봉쇄’와 위축 효과

나아가 이 규정에 따르면 인터넷상에서 언론에만 적용되는 것이 아니라 일반 국민도 징벌적 손해배상의 대상이 된다. 애초에는 이 법이 일반 언론사를 겨냥한 것이 아니라 유튜브나 인터넷을 겨냥한 것이었지만, 일반 언론사와 국민에도 적용돼 어마어마한 금액의 손해배상 액수가 적힌 소장을 받아들 날이 머지않았다는 우려가 크다. 이렇게 권력에 대한 언론과 국민의 비판을 막고 헌법적 기본권인 표현의 자유를 크게 제한하려는 의도를 갖는 소송을 ‘전략적 봉쇄 소송’이라 한다. 이는 소송에서 이기는 것이 최종 목적이 아니라 막대한 액수의 배상금을 청구해 소송을 통해 언론과 국민에게 고통을 줌으로써 반대 의사 표현을 막기 위한 것이다.

언론법 학계에서는 오래전부터 이 소송을 억제·금지해야 한다는 주장이 강하게 제기됐다. 징벌적 손배제를 시행하려면 반대로 언론인 보호를 위해 소송을 남발하는 사람도 민·형사적으로 강하게 처벌하는 ‘전략적 봉쇄 소송 금지법’을 함께 발의하는 것이 헌법상 형평의 원칙과 무기평등의 원칙에 부합한다.

만일 이 법안이 이런 안전장치 없이 그대로 통과된다면 어떤 정권이든 정책에 대한 정당한 비판에 대해 무차별적으로 민사소송을 제기하거나 재산을 가압류하는 방식으로 심리적·경제적인 압박을 가하고자 하는 유혹을 느낄 것이다. 언론과 국민에 대해서는 당연히 ‘위축 효과(chilling effect)’가 발생하고 정책에 대한 건전한 비판은 사라지게 된다. 이런 상황이 초래되는 것은 현재보다 더 나은 미래를 형성하는 데 전혀 도움이 되지 않는다.

◇언론 검열 시대로의 회귀

언론 보도로 인해 사생활이나 인격권이 침해된 경우 기사의 열람 차단을 청구할 수 있도록 하는 개정안도 헌법상 ‘검열 금지 원칙’에 정면으로 반한다. 현행법에 의하면 언론보도가 사생활이나 인격권을 침해할 때는 언론중재위원회나 방송통신심의위원회 등의 중재나 심의를 거칠 수 있고, 최종적으로 법원의 판단을 받으면 된다. 그런데 개정안에서는 당사자가 인격권 침해를 이유로 열람차단을 청구한 경우에는 국가기관이 열람을 차단할 수 있도록 하고 있다.

문제는 그 신청을 수용하기 위해서는 ‘가짜뉴스’나 고의 여부 등을 먼저 판단해야 하는데 그 판단 주체가 누구냐 하는 것이다. 현재까지 학계의 정설은 결국 법원이 최종적인 판단자가 돼야 한다고 본다. 국가기관이 가짜 여부와 고의성을 판단하고 열람을 차단하게 하는 권한을 행사한다는 것은 우리 헌법이 엄격히 금지하고 있는 ‘검열 금지의 원칙’에 반한다. 방심위의 통신에 대한 열람 차단 제도도 가까스로 위헌 결정을 피하기는 했지만, 여전히 국제기준에 부합하는지는 회의적이다. 여기에 더해 국가기관이 언론의 기사를 가짜뉴스로 낙인 찍고 열람을 차단할 수 있도록 하는 것은 명백한 언론의 자유 침해이며 선진국에서는 입법 사례를 찾기 힘들다.

◇민주주의와 언론의 자유

형법상의 출판물에 의한 명예훼손에 방송을 포함하는 것 역시 출판물의 범위에 대해 헌법이 허용하는 확장 해석을 넘어 위헌적인 유추 해석의 가능성이 크다. 1980년대 후반 이후 사회 집단 간의 욕구와 갈등이 다양화·표면화하면서 권위주의 정권 시절에는 금기시됐던 국가적·사회적 가치관에 대한 회의와 논쟁이 활발히 진행됐다.

현행 법체계는 1644년 존 밀턴(John Milton)이 저서 ‘아레오파지티카(Areopagitica)’에서 ‘금서목록을 지정하고 허가제도를 시행하는 것은 진리의 본질적 속성과 원리에 반한다’는 주장을 기초로 ‘사상의 자유시장에서 진리가 반드시 이긴다’는 철학을 편 것을 전제로 하고 있다. 헌법재판소는 “법치주의의 원리에 따라 국민의 기본권은 최대한 보장돼야 하고, 국가의 제한은 최소한으로 억제돼야 한다”고 판시한 바 있다. 다수의 힘으로 언론법을 개정한다 하더라도 이 헌법 원칙을 준수하지 않았던 ‘인터넷 실명제’ 등이 모두 폐기됐던 역사는 다시 반복될 것이다. 민주주의는 최종적으로 다수결이 아니라 헌법 원칙에 의해 수호되고 있기 때문이다.

■ 세줄 요약

징벌적 손배제와 이중처벌 : 언론의 명예훼손에 대한 징벌적 손해배상제도는 헌법상 언론의 자유와 민법상 자기 책임의 원리에 반함. 이미 형법에서 명예훼손을 엄중 처벌하기 때문에 별도로 민사상의 책임을 ‘징벌적’으로 부가하는 것은 이중처벌임.

‘전략적 봉쇄’와 위축 효과 : 징벌적 손배제는 표현의 자유를 제한하려는 소송이라는 점에서 ‘전략적 봉쇄 소송’임. 징벌적 손배제를 시행하려면 언론 보호를 위한 ‘전략적 봉쇄 소송 금지법’도 있어야 함. 그렇지 않으면 ‘위축 효과’로 권력 비판이 사라질 것.

언론 검열 시대로의 회귀 : 국가기관이 가짜뉴스 여부와 고의성을 판단하고 열람을 차단하게 하는 권한을 행사한다면 이는 ‘검열 금지의 원칙’에 반하는 것. 국민의 기본권이 최대한 보장되고 국가의 제한이 최소한으로 억제되는 게 법치주의의 기본 원리임.

■ 용어 설명

‘전략적 봉쇄소송’이란 권력이 언론과 국민의 비판활동을 봉쇄하려는 목적으로 벌이는 소송. 분쟁의 해결이나 승소보다는 일반 대중의 참여를 위축시키는 것에 목적이 있어 ‘소권 남용’이란 지적이 많음.

‘아레오파지티카’는 표현의 자유를 찬양함으로써 자유언론의 기틀과 사상적 기반을 제공한 존 밀턴의 책. 1644년 발간. 허가받지 않고 인쇄할 자유를 위해 영국 의회에 보내는 밀턴의 글을 담고 있음.